Entendendo as Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs)

Entendendo as Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs)

A higidez de uma democracia constitucional pressupõe observância ao princípio republicano (CANOTILHO, 2003, p. 223-225); STF – MS 24.458), estruturante do Estado para o desempenho das funções Legislativa, Judiciária e Executiva às quais competem, respectivamente, a elaboração, tutela e execução de leis. A tais funções típicas somam-se funções atípicas (ou anômalas).

Neste contexto, o Legislativo possui a função precípua de elaboração de leis e fiscalização, bem como funções atípicas de administração e julgamento.

Um dos mecanismos que permite o desempenho destas finalidades institucionais consiste nas Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs), que “são concebidas para viabilizar o inquérito necessário ao exercício preciso do poder de fiscalizar e de decidir, entregue ao Legislativo.” (MENDES e BRANCO, 2012, p. 911 e 915).

A importância institucional da investigação parlamentar não se restringe apenas e tão somente ao exercício de fiscalização atribuído ao Legislativo, como bem destaca Luiz Pinto FERREIRA (1989, p.103):

Amplo é o limite em que se desdobra a esfera das comissões de inquérito. Através dela uma Assembléia olha diretamente os problemas da vida nacional, a fim de examiná-los de modo mais acurado. A finalidade do inquérito não é só a apuração de responsabilidades. Ele tem também o objetivo de coligir material para a obra legislativa, material útil para as resoluções e leis, porém, de outro lado, ainda se agrega o trabalho na investigação de fatos econômicos, sociológicos, financeiros, e finalmente serve como medida de controle do Legislativo sobre o Executivo.”

A existência da CPI está prevista na regra do art. 58, § 3º, da CR/88, sendo complementadas pela Lei nº 1.579/52 – admitindo-se aplicação subsidiária das regras do Código de Processo Penal –, que regulamenta suas especificidades formais e materiais.

Este estudo objetiva identificar os direitos e garantias inerentes a este importante instrumento constitucional de efetivação da atividade do Poder Legislativo (para estudo mais detalhado, clique AQUI), que se situa no liame tênue entre a separação dos Poderes e a garantia dos direitos fundamentais (MENDES e BRANCO, 2012, p.916).

A concepção clássica de democracia como governo da maioria não significa a vedação por completo da deliberação pelas minorias. Ao revés, com o movimento de constitucionalização do direito, pode-se dizer que a democracia passa a ser representada por um tríplice aspecto: (a) há determinados espaços nos quais nem mesmo a maioria absoluta decide; (b) há espaços nos quais as minorias decidem e; (c) fora dos espaços anteriores, decide a maioria.

Nesse contexto, é possível incluir as CPIs como instrumento deliberativo das minorias, pois sua instalação se dá pelo quórum mínimo de 1/3 (um terço) dos membros da Casa Legislativa (em âmbito federal, o quórum de 1/3 como suficiente para a criação de CPI vem disciplinado, como norma de repetição, na regra do art. 145, caput, do RISF e no art. 35, caput, do RICD).

Este quórum constitucional é necessário e suficiente para a criação da CPI, sendo desnecessária submissão do requerimento de instalação da Comissão em plenário pela maioria da Casa Legislativa, o que além de violar a prerrogativa de exercício pleno da democracia pelas minorias parlamentares (CARAJELESCOV, 2007, p. 76; STF – ADI 3.619-ED) também afronta o direito de oposição parlamentar (STF – MS 24.849; STJ – RMS 23.618 e STF – MS 26.441).

O Poder Legislativo detém a competência constitucional para a instauração das CPIs, admitindo-se – em âmbito federal – a formação de Comissões no Senado, na Câmara dos Deputados, bem como  a formação de Comissão Parlamentar Mista de Inquérito (CPMI), composta por membros de ambas as casas legislativas.

O Supremo Tribunal Federal, por aplicação do critério da simetria e em observância ao princípio federativo (art. 1º, caput e 18, caput, da CR/88), considera igualmente legítima a criação de CPIs em âmbito Estadual, Municipal e Distrital, desde que preenchidos os requisitos formais de instalação positivados na regra do art. 58, § 3º, da CR/88, bem como respeitados os limites constitucionais relativos ao objeto da investigação (STF – ACO 1.271 e STF – ADI 3.619-ED).

Os fatos investigados na CPI são específicos e limitados à competência constitucional da Casa Legislativa. A especificidade significa que a CPI deve apurar fato determinado, claro e preciso, como se depreende, exemplificativamente, da regra do art. 35, § 1º, do RICD:

“Considera-se fato determinado o acontecimento de relevante interesse para a vida pública e a ordem constitucional, legal, econômica e social do País, que estiver devidamente caracterizado no requerimento de constituição da Comissão”.

A limitação da competência constitucional da CPI possui um dúplice objetivo. Primeiramente, vincula-se à necessidade de definição do objeto a ser investigado – o que se faz, como regra, no requerimento de instalação da Comissão (Art. 145, § 1º, do RISF) –, de modo a possibilitar clareza e efetividade na investigação parlamentar, bem como controle desta atividade:

por uma necessidade funcional, a comissão parlamentar de inquérito não tem poderes universais, mas limitados a fatos determinados, o que não quer dizer não possa haver tantas comissões quantas as necessárias para realizar as investigações recomendáveis, e que outros fatos, inicialmente imprevistos, não possam ser aditados aos objetivos da comissão de inquérito, já em ação” (STF – HC 71.039).

Em segundo lugar, essa limitação concretiza a divisão de competências constitucionais (OLIVEIRA FILHO, 1964, p.71), obstando a atividade investigativa de fato alheio à atribuição fiscalizatória da Casa Legislativa (v.g. veda-se a apuração de fatos de interesse federal por meio de CPI Estadual [FARIA e GOMES[7]; STJ – RMS 17.706 e STJ – RMS 13.290] ou a investigação de fato de interesse municipal em CPI Estadual [STF – SS 4.562]).

Tais limitações objetivas não obstam que no contexto de uma CPI Federal se descortine, fortuitamente, questão de interesse estadual ou municipal. Nessa hipótese, não há qualquer invalidade na atividade investigativa, desde que o objeto da investigação estivesse no âmbito de competências constitucionais do ente federado e fortuitamente tenha se chegado à questão de interesse de ente diverso (STF – ADI 3.041).

No plano legal, a limitação decorrente de competências constitucionais é evidenciada, exemplificativamente, na regra do art. 146, do RISF:

“Art. 146 – Não se admitirá comissão parlamentar de inquérito [no Senado] sobre matérias pertinentes: I – à Câmara dos Deputados; II – às atribuições do Poder Judiciário; III – aos Estados.”

Como se depreende dessa regra, a limitação objetiva da atividade investigativa das CPIs não decorre exclusivamente da divisão de competências constitucionais entre União, Estados e Municípios, relacionando-se também à separação dos poderes.

Assim, a partir de exegese da regra do art. 146, II, do RISF, o STF firmou posição no sentido de que a atividade jurisdicional é imune à investigação de CPI (STF – HC 95.259-MC; STF – HC 80.089 e STJ – HC 9.348).

Por essa razão, “configura constrangimento ilegal, com evidente ofensa ao princípio da separação dos Poderes, a convocação de magistrado a fim de que preste depoimento em razão de decisões de conteúdo jurisdicional atinentes ao fato investigado pela Comissão Parlamentar de Inquérito.” (STF – HC 80.539).

Assim, magistrados somente podem ser investigados pelas Comissões se o objeto investigativo não se refira à atividade jurisdicional. Se no curso da investigação for evidenciada a relação do fato investigado com exercício do poder jurisdicional, o resultado da atividade investigativa deve ser remetido ao Poder Judiciário para a continuidade das diligências.

Por fim, as limitações objetivas influem inclusive na obrigatoriedade ou não de determinadas pessoas em comparecer e/ou prestar declarações nas Comissões.

Exemplificativamente, entende o STF que autoridades federais estão desobrigadas de comparecer ou prestar esclarecimentos em CPI Estadual ou Municipal (STF – SS 4.147: “(…) esta Corte entende que autoridade federal pode apenas ser convidada para prestar esclarecimento em CPI estadual, não estando obrigada a comparecer) e, de forma análoga, conclui-se que CPI instalada pelo Congresso Nacional não deve inquirir autoridades municipais ou estaduais por fatos inerentes ao exercício funcional (ALENCAR, 2005, p. 152).


REFERÊNCIAS

ALENCAR, Jesse Claudio Franco de. Comissões Parlamentares de Inquérito no Brasil. Rio de Janeiro: Renovar, 2005.

CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 7. ed. Coimbra: Almedina, 2003.

CARAJELESCOV, Yuri. Comissões parlamentares de inquérito à luz das disciplinas constitucional, legal e jurisprudencial luso-portuguesa e brasileira. Curitiba: Juruá, 2007.

FARIA; Cássio Juvenal; GOMES, Luiz Flávio. Poderes e Limites das CPIs. Disponível AQUI.

FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição Brasileira. v. 3 (arts. 54 a 91). São Paulo: Saraiva, 1989.

MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2012.

OLIVEIRA FILHO, João de. Inquéritos Parlamentares. In: Revista de Informação Legislativa. v. 1, n. 2, jun. 1964.

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