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A proibição do jogo de azar no Brasil

A história do jogo no Brasil confunde-se com nossa conjuntura política. A liberação dos cassinos se deu apenas na década de 20, durante o governo de Epitácio Pessoa, porém restrita às estâncias balnerárias, climáticas e de águas, únicos pontos turísticos brasileiros até então.

A “era de ouro” do jogo só se iniciou na década seguinte, quando o presidente Getúlio Vargas, interessado em fomentar o turismo, decidiu legalizar a prática, vinculada a espetáculos artísticos, permitindo que determinados estabelecimentos o explorassem e criando impostos de licença para funcionamento dos cassinos.

Década de 30: Jantar dançante do Cassino da Urca, no Rio de Janeiro (RJ)

Na época, imperavam no Rio de Janeiro, capital do País, o famoso Cassino do Copacabana Palace, o luxuoso Cassino Atlântico e o badalado Cassino da Urca, em cujos salões apresentaram-se as maiores personalidades da época, como Glenn Miller, Dick Farney, Bing Crosby, Tito Guisar, Orson Welles e Josephine Baker.

Os cantores internacionais desembarcam dos transatlânticos na baía da Guanabara e cantavam nas rádios de Assis Chateaubriand durante o dia e no cassino de Joaquim Rolla à noite.

Com o início da 2ª guerra, as viagens oceânicas tornam-se perigosas e os cassinos passaram a investir em artistas nacionais, como Carmen Miranda e Grande Otelo, que depois adquirem fama internacional.

Em 1944, inaugura-se o Palácio Quitandinha, em Petrópolis, construído para ser o maior cassino da América Latina, revelando que o Brasil já foi um expoente na exploração da indústria do jogo.

Década de 40: Palácio Quitandinha, em Petrópolis (RJ)

Chegaram a existir no país cerca de 70 cassinos, empregando mais de 50 mil trabalhadores.

Com a derrocada de Vargas, em 1946 assume o governo o então general Eurico Gaspar Dutra, inclusive com apoio dos donos de cassinos, receosos das promessas de colocar o jogo na ilegalidade feitas em campanha pelo candidato derrotado brigadeiro Eduardo Gomes.

Mantendo do Estado Novo o poder de legislar enquanto a Assembleia Nacional Constituinte não finalizava a nova Constituição, em 30 de abril daquele mesmo ano, Dutra adotou uma de suas medidas mais polêmicas, a proibição da prática ou exploração de jogos de azar em todo o território nacional, através do Decreto-lei 9.215.

Foi considerada uma traição aos grandes empresários do ramo, dentre eles Octávio Guinle.

Conta-se que a decisão teria sido influenciada pela esposa de Dutra, Carmela Teles Leite Dutra, conhecida como “Dona Santinha”, de fervorosa formação católica, que teria aderido à campanha da Igreja contra o ambiente libidinoso dos cassinos.

“Dona Santinha” e seu marido, Gen. Eurico Gaspar Dutra

Outros afirmam, no entanto, que esta foi uma tentativa de reduzir a simpatia das classes abastadas à ditadura de Vargas. O decreto até hoje vigente afirma que

a repressão aos jogos de azar é um imperativo da consciência universal”, que “a legislação penal de todos os povos cultos contém preceitos tendentes a êsse fim”, que “a tradição moral jurídica e religiosa do povo brasileiro é contrária à prática e à exploração de jogos de azar” e que “as exceções abertas à lei geral, decorreram abusos nocivos à moral e aos bons costumes”.

O ato restaurou a vigência do art. 50 e seus parágrafos da Lei das Contravenções Penais (Decreto-lei nº 3.688, de 2 de outubro de 1941), revogou os decretos de Vargas e todas as licenças, concessões e autorizações concedidas por autoridades federais, estaduais e municipais à prática de jogos de azar.

Da noite para o dia, o jogo caiu na ilegalidade no Brasil.

A medida foi amplamente apoiada pelos congressistas, mesmo os da oposição ao governo, e pela imprensa em geral. O Jornal do Brasil escreveu que os cassinos “fazem acreditar que os problemas da vida se resolvem não pelo trabalho e pela poupança, mas por meio da sorte e do acaso, ao capricho da roleta”.

O deputado gaúcho Antero Leivas, do PSD, afirmava que “se o Brasil depende da proliferação do jogo e do vício para ser conhecido e visitado, prefiro que sejamos eternamente desconhecidos”.

Já o deputado carioca Soares Filho, da UDN, sustentava que “Do jogo surge o desapego aos hábitos de trabalho continuado, único criador do progresso das sociedades”. O deputado Barreto Pinto, do PTB-RJ, chegou a propor uma emenda para que a vedação constasse da Constituição em elaboração, o que não acabou se concretizando.

Décadas se passaram com o jogo totalmente proibido no Brasil, até que, em 1993, no governo de Itamar Franco, a lei nº 8.672, conhecida como “Lei Zico”, autorizou o retorno dos bingos realizados por entidades esportivas, com a exclusiva finalidade de angariar recursos para o fomento do desporto (art. 57).

Como esperado, os bingos proliferaram rapidamente, porém sem um controle eficaz.

A competência para autorizar e fiscalizar as entidades desportivas na prática da exploração do jogo de bingo, inicialmente atribuída às Secretarias Estaduais de Fazenda, foi transferida, em 1995, ao Instituto Nacional de Desenvolvimento do Desporto (INDESP), autarquia federal vinculada ao Ministério do Esporte e Turismo, em face de ineficiência da administração descentralizada por Unidade da Federação, à medida que não garantiu a efetiva aplicação dos recursos arrecadados no fomento do desporto.

A autarquia não foi dotada dos recursos e mecanismos necessários para exercer o controle e a fiscalização da atividade de modo satisfatório.

A lei 9.615/98, chamada “Lei Pelé”, que revogou a “Lei Zico”, autorizou os bingos em todo território nacional. Proibiu a entrada de menores de 18 anos nas salas e a instalação de qualquer outra modalidade de jogo, além de prever crimes para a exploração irregular e as fraudes no jogo.

Permitiu-se ainda que a administração das salas de bingo pudesse ser exercida por empresas comerciais. Com a Medida Provisória nº 2.049-24, de 2000, a exploração do jogo tornou-se um serviço público de competência da União, que somente poderia ser executado, direta ou indiretamente, pela Caixa Econômica Federal.

Pouco tempo depois, porém, o presidente Fernando Henrique Cardoso, pela lei 9.981 (“Lei Maguito”), de 2000, decidiu revogar as autorizações para funcionamento dos bingos, respeitando as que estivessem em vigor até sua expiração definitiva em 31 de dezembro de 2001.

Desde então, não há mais autorização para operar bingos em território nacional. Contudo, é de conhecimento geral que se proliferaram as casas de bingo privadas clandestinas, sem qualquer repasse de ganhos ao esporte ou a outras causas sociais.

Já no governo Lula, em 2004, foi proposta a Medida Provisória nº 168, posteriormente rejeitada no Senado, que proibia a exploração de todas as modalidades de jogos de bingo e jogos em máquinas eletrônicas denominadas “caça-níqueis”, independentemente dos nomes de fantasia.

A MP veio em meio a denúncias de que o subchefe de Assuntos Parlamentares da Casa Civil, Waldomiro Diniz, teria recebido propina para financiar a campanha de Carlos Augusto Ramos, vulgo “Carlinhos Cachoeira”, acusado de envolvimento com o jogo do bicho.

A pressão da oposição e da opinião pública fez com que o presidente tivesse que tomar medidas urgentes e, para não afastar o ministro da Casa Civil José Dirceu, Lula decidiu proibir no Brasil qualquer tipo de “jogo de azar”[1].

Inobstante a isso, a justificativa oficial para a proibição foi que

Em torno desses estabelecimentos formou-se um círculo de sonegação fiscal, lavagem de dinheiro e corrupção, a ponto de ameaçar a estabilidade institucional e gerando até mesmo reflexos nos investimentos econômicos, observados no nervosismo do mercado nos últimos dias”.

De todo modo, o Judiciário passou a entender que a legislação que regulamentava os bingos já estava revogada desde 2001, razão pela qual sua exploração é proibida pelo art. 50 da Lei das Contravenções Penais. A MP do governo Lula, ainda que tivesse sido aprovada, seria inócua uma vez que, após a EC nº 32, não poderia tratar de matéria penal.

Daí em frente diversos projetos de lei vêm tramitando no Congresso Nacional, visando à legalização e à tributação de bingos e cassinos no país.

Protesto de trabalhadores desempregados contra o fechamento dos bingos no Brasil, 3 de maio de 2004.

Na Câmara dos Deputados, o “Marco Regulatório dos Jogos(Projeto de Lei 442/91), que abarca cassinos, jogo do bicho e bingos, além do funcionamento de máquinas de vídeo-bingo, caça-níqueis, apostas e jogos on-line, foi aprovado em comissão especial no dia 30 de agosto de 2016.

Já no Senado, a Comissão Especial do Desenvolvimento Nacional aprovou, no dia 9 de novembro de 2016, texto que busca ampliar o leque dos jogos de azar legalizados no país (PLS 186/2014). A justificativa do PLS é que

“a legislação proibitiva não alterou o cenário de ilegalidade do jogo no Brasil, que movimenta anualmente em apostas clandestinas mais de R$ 18 bilhões com o jogo do bicho, bingos, caça-níqueis e apostas esportivas, i-Gaming e pôquer pela internet. Segundo o Ipsos, atualmente no Brasil cerca de 8,7 milhões de pessoas jogam algum tipo de jogo on-line, sendo que 2 milhões praticam o pôquer on-line. Mesmo não sendo uma atividade legalizada no Brasil, as empresas de apostas online lucram com clientes brasileiros mais de US$ 200 milhões anuais, segundo estimativas da revista iGame Review O estudo do mercado do jogo ilegal no Brasil, apresentado no Seminário Internacional ‘Gestão Integral de Salas de Jogos’ em Mar del Plata, na Argentina estimou-se que os brasileiros apostem anualmente cerca de US$ 800 milhões pela rede mundial de computadores”.

Como se nota, os números são impressionantes e, evidentemente, o Brasil não está arrecadando nada enquanto a prática permanece ilícita.

Hoje, o único tipo de jogo autorizado a funcionar no Brasil é o de aposta, em loterias federais, monopolizadas pela Caixa Econômica Federal (“MegaSena”, “Lotofácil”, “Quina”, “Lotomania”, “Timemania”, “Duplasena”, “raspadinhas”, etc.), ou estaduais (apenas nos estados do Rio de Janeiro, Minas Gerais, Paraíba e Ceará) ou em corridas de cavalos (art. 6º da Lei 7.291/84) nos jóqueis.

Na continuação do nosso texto, trataremos do debate sobre a constitucionalidade da criminalização do jogo de azar no Brasil, apresentando recentes decisões judiciais sobre o tema, avaliando os argumentos utilizados para a proibição e contrastando o discurso estatal oficial com dados empíricos coletados em pesquisas realizadas.

A criminalização da exploração do jogo de azar ainda encontra sustentação na ordem constitucional vigente?


NOTAS

[1] “Jogo de Azar” é o tipo de jogo que depende exclusivamente da sorte. Na legislação em vigor, a palavra “jogo” é utilizada indiscriminadamente tanto para jogos que são considerados jogos de azar (loterias, Mega-sena, Bingo, Roleta, Black Jack), como para os demais jogos: jogos tradicionais (Futebol, Vôlei, Basquete); jogos intelectuais ou esportes mentais (Poker, Truco, Gamão, Go, Dominó, Xadrez, Bridge); competições de destreza (Sinuca, Bilhar, Bocha, Boliche, Surfe); jogos eletrônicos ou “e-games” (Counter Strike, League of Legends, “DOTA”), videogames; jogos para celular; e jogos de tabuleiro (War, Banco Imobiliário, Ludo).

Autor

Carlo Velho Masi

Advogado (RS)
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