• 6 de agosto de 2020

A regulamentação do lobby no Brasil

 A regulamentação do lobby no Brasil

Os relacionamentos entre entes públicos e privados nunca foram alvo de tanto controle e nunca ensejaram tanta cautela. Em tempos de verdadeira guerra ao crime organizado e na linha das recentes aprovações das leis de Acesso à Informação (lei 12.527/11), Conflito de Interesses (lei 12.813/13) e Anticorrupção (lei 18.846/13), a regulamentação da atividade de defesa de interesses perante a Administração Pública, prática conhecida como lobby (espécie de advocacy, isto é, atividade desenvolvida por pessoa ou organização para obter alguma forma de influência política), tem sido defendida como prioridade pelo novo Ministério da Transparência (que absorveu a antiga Controladoria-Geral da União). Trata-se de um movimento global no sentido de demonstrar a integridade das instituições e promover o compliance e a accountability nestes dois setores.

Segundo o Ministro Torquato Jardim, as demandas da sociedade são muito amplas e variadas, de sorte que os partidos políticos não conseguem atender bem e responder a todas isoladamente:

“É preciso um mecanismo legítimo pela sua ação e legal pela sua regulamentação que complemente a representação dos partidos políticos”.

O ministério montou Grupo de Trabalho que recentemente apresentou um relatório, onde sugere a elaboração de um regulamento aplicável ao Poder Executivo Federal, para que a prática do lobby, que ocorre independentemente de normatização, contemple as seguintes observações:

I – aconteça de forma organizada (por canais institucionais estabelecidos, com representantes identificados e procedimentos transparentes);

II – por grupos de interesse definidos e legítimos (previamente cadastrados e com registro dos participantes, a quem representam e assuntos tratados nas audiências); e

III – dentro da lei e da ética (regras para recebimento de presentes ou qualquer tipo de benefícios por agentes públicos).

O GT propôs ainda alterar a expressão lobby para “relações governamentais” ou “representação social”, uma vez que se trata de uma atividade que promove, num ambiente de tolerância e de democracia, o diálogo multilateral entre as partes, na busca por representar aspirações coletivas e eventualmente à margem do interesse estatal. Nesse sentido, também seria necessário distinguir o lobby de relações públicas, já que esta não busca influenciar processos decisórios.

Muito em função do poder da mídia, que nos bombardeia incessantemente com a ideia de um aumento da criminalidade e com a depreciação da classe política como um todo, adquiriu-se a falsa noção de que a atividade de lobby seria uma atividade espúria, que envolve troca de favores, em sua gênese.

O próprio termo lobby remete a esta noção, na medida em que remonta o tempo em que parlamentares e nobres britânicos se encontravam nos corredores (lobbies) do Parlamento para debater interesses políticos. Entretanto, o lobby não passa de uma representação de interesses absolutamente legítimos junto a agentes políticos, cujo objetivo é informar esses agentes das demandas de determinados segmentos sociais, para que vejam as vantagens de adotar determinadas medidas.

O lobby ocorrerá sempre, independentemente de regulamentação. Os diferentes grupos de interesse, enquanto representação não eletiva, sempre tentarão influenciar o processo decisório, ainda que não existam meios institucionais claros e definidos para o exercício de tal representação.

O verdadeiro lobista não é um criminoso. ONGs, bancos, indústrias de produtos químicos, farmacêuticas, grandes construtoras, empresas do setor do fumo, etc., compõem segmentos que sempre praticaram lobby, na grande maioria das vezes de forma séria e lícita. O que existe são pessoas que se passam por lobistas para obter vantagens ilegítimas.

Também não se nega que empresas de todos os portes possam se corromper e a Operação Lava Jato é exemplo disso. Mas o lobby não se confunde com os crimes de tráfico de influência (antiga “exploração de prestígio”), corrupção e advocacia administrativa, que são condutas verdadeiramente inaceitáveis, cuja proibição visa à proteção do bom funcionamento e da moralidade na Administração Pública:

Tráfico de Influência

Art. 332 – Solicitar, exigir, cobrar ou obter, para si ou para outrem, vantagem ou promessa de vantagem, a pretexto de influir em ato praticado por funcionário público no exercício da função:

Pena – reclusão, de 2 (dois) a 5 (cinco) anos, e multa. 

Parágrafo único – A pena é aumentada da metade, se o agente alega ou insinua que a vantagem é também destinada ao funcionário. 

Corrupção ativa

Art. 333 – Oferecer ou prometer vantagem indevida a funcionário público, para determiná-lo a praticar, omitir ou retardar ato de ofício:

Pena – reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa. 

Parágrafo único – A pena é aumentada de um terço, se, em razão da vantagem ou promessa, o funcionário retarda ou omite ato de ofício, ou o pratica infringindo dever funcional.

Advocacia administrativa

Art. 321 – Patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante a administração pública, valendo-se da qualidade de funcionário:

Pena – detenção, de um a três meses, ou multa.

Parágrafo único – Se o interesse é ilegítimo:

Pena – detenção, de três meses a um ano, além da multa.

Esta atividade pode, portanto, sem problema algum, ser organizada e exercida dentro da lei, numa perspectiva absolutamente ética.

Diversas associações, como a ANFAVEA (Associação Nacional dos Fabricantes de Veículos Automotores), a FIESP (Federação das Indústrias do Estado de São Paulo), a CNI (Confederação Nacional da Indústria), dentre outras tantas, são especializadas em lobby e o praticam de modo transparente.

O lobista nada mais é do que um intermediário que possui profundos conhecimentos no ramo das relações governamentais, sabendo identificar os atores que podem influir na adoção das medidas políticas desejadas.

O lobby tanto pode consistir na apresentação direta de uma proposta ao grupo com poder de decisão (direct lobbying), na influência de outras organizações ou pessoas para que passem a atuar em defesa de seus interesses (indirect lobbying), na atuação acima da esfera de decisão direta do grupo alvo, fazendo pressão sobre as chefias dos decisores (top lobbying), ou ainda na divulgação de um tema através dos meios de comunicação, de modo a criar uma pressão da opinião pública para que isso entre na agenda política (bottom lobbying).

Quem não lembra, por exemplo, do marketing realizado pela indústria bélica quando o Brasil realizou, em 2005, um referendo sobre a proibição ou não da comercialização de armas de fogo e munições? 63% da população acabou votando favoravelmente à possibilidade da venda de armas. A campanha recebeu aportes milionários de recursos das Forjas Taurus, fábrica de armas, e da CBS, fábrica de munições. Do outro lado, a campanha pela proibição do comércio foi impulsionada pela AMBEV e pela CBF.

Diversos países, como EUA, Canadá, Inglaterra, Irlanda, França, Polônia, Hungria, México, Colômbia, Peru, Argentina e Chile regulamentaram essa atividade, a fim de organizar os grupos de pressão e de interesse que sempre atuaram sobre os parlamentares e, inclusive possibilitar que setores da sociedade que antes não podiam acessar o Congresso tenham a sua disposição estruturas profissionais habilitaras com menores custos.

Nos EUA, por exemplo, existem mais de 3.700 entidades que promovem lobby no Congresso, com cerca de 30 mil agentes cadastrados, observando regras rígidas de atuação, evitando assim a corrupção e os conflitos de interesses, sendo responsabilizados caso as descumpram. No Chile, existe um registro público de lobistas e gestores de interesses particulares. A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE recomenda a todos os países a adoção de “leis de lobby” ajustadas às condições de cada sistema político e constitucional, visando o aperfeiçoamento dos sistemas políticos e de seus mecanismos destinados à proteção da integridade pública.

Proposto no Senado Federal, o PEC 47/2016, de autoria do Senador Romero Jucá (PMDB-RR), insere na Constituição a subseção “Da Atividade de Representação de Interesses Perante o Poder Público” no capítulo que trata da Administração Pública dentro do título da Organização do Estado.

O PEC qualifica o lobby como uma função acessória e subsidiária na formulação das políticas públicas, na orientação das ações estatais, na atividade legislativa e normativa e na ação institucional e administrativa. A atividade passaria a observar aos princípios da moralidade, publicidade, legalidade, supremacia e indisponibilidade do interesse público, finalidade, razoabilidade e proporcionalidade.

O texto regulamenta a atividade de lobby institucional, estabelece prerrogativas aos lobistas e prevê responsabilização por atos de improbidade administrativa. Segundo o projeto, o lobby poderá ser feito por pessoa física ou jurídica perante qualquer dos poderes da União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal. Há a possibilidade de o lobista atuar inclusive perante a Advocacia Pública, a Defensoria Pública, o Ministério Público e as cortes de contas.

Os lobistas, classificados pela PEC como “agentes de representação de interesses”, terão algumas prerrogativas, como identificação própria expedida pela entidade pela qual pretendem atuar; livre acesso às instalações físicas da entidade credenciadora e conhecimento formal dos encaminhamentos administrativos e processuais dados às matérias de seu interesse.

Fica vedado aos agentes de representação de interesses interferir ou tentar interferir na atividade de prestação jurisdicional e nas atividades finalísticas do Ministério Público, das Advocacias Públicas, das Defensorias Públicas e dos Tribunais e Conselhos de Contas; oferecer ou prometer a prestação de vantagens financeiras de qualquer espécie aos agentes públicos envolvidos no tratamento da matéria objeto da ação de representação; e oferecer ou prometer a prestação de contrapartida, favor, recompensa ou estímulo de qualquer espécie aos agentes públicos referidos no inciso anterior. A pessoa física, o preposto de pessoa jurídica e o agente público que infringirem essas vedações serão responsabilizados criminal, civil e administrativamente, na qualidade de funcionários públicos.

Ainda no Senado, existe o PLS 336/2015, de autoria do Senador licenciado Walter Pinheiro (PT-BA). Neste projeto, atividade de “lobby” ou de “representação de interesses” é definida como “qualquer comunicação, oral, escrita ou por qualquer outro meio, dirigida a órgão, entidade ou autoridade administrativa ou legislativa, ou a terceiros a eles vinculados, com o objetivo de favorecer ou contrariar, direta ou indiretamente, interesse próprio ou de pessoa física ou jurídica, ente de direito público ou grupo de pressão ou de interesse, ou de qualquer forma influenciar a tomada de decisões administrativas, regulamentares e legislativas”.

A definição de lobista é bastante ampla. Tanto pode ser “o indivíduo que exerce atividades de lobby ou de representação de interesse, de modo autônomo e remunerado, em favor de pessoa física, pessoa jurídica ou grupo de pressão ou de interesse”, ou “o indivíduo, empregado, dirigente ou representante de pessoa jurídica, com ou sem fins lucrativos, que exerce atividade de lobby ou de representação de interesses em favor do empregador ou sociedade, ou que atua em seu nome”; ou ainda “a pessoa jurídica, constituída de fato ou de direito, que exerce precipuamente atividades de lobby ou de representação de interesses em favor de pessoa física, pessoa jurídica ou grupo de pressão ou de interesse, ainda que seu objeto social não contemple essas atividades de forma expressa”, como também “o agente público que tenha por atribuição precípua o exercício da atividade de lobby ou de representação de interesses junto aos órgãos do Poder Legislativo”.

Segundo este projeto, o lobista exerce fundamentalmente uma atividade corriqueira, e não esporádica. Não se confunde com alguém que simplesmente comparece a sessões públicas de discussão ou que atende a convite para expressar uma opinião técnica. Tampouco é lobista aquele que apenas exerce suas atribuições legais e funcionais.

O indivíduo que tenha ocupado cargo eletivo, efetivo ou em comissão, ou emprego permanente, no âmbito dos Poderes da União, suas autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, fica impedido, pelo prazo de doze meses contados do seu desligamento, de exercer atividade remunerada de lobby relacionada, direta ou indiretamente, com as atribuições do cargo, mandato ou emprego exercido.

O projeto veda o cadastramento de lobista que tenha sido condenado por ato de corrupção ou improbidade administrativa, enquanto durarem os efeitos da condenação; ou que tenha sido inabilitado ou tido o registro cassado. O lobista deverá apresentar anualmente aos respectivos órgãos responsáveis pelo controle de sua atuação, como condição para obter a renovação de seu cadastramento, relatório contendo informações sobre as atividades desenvolvidas, as matérias de seu interesse, os valores recebidos e gastos realizados no ano anterior relativos à sua atuação junto a órgãos e entidades da Administração Pública, em especial pagamentos a pessoas físicas ou jurídicas, a qualquer título, cujo valor ultrapasse R$ 2.500,00 (dois mil e quinhentos reais).

A omissão ou falsidade das informações prestadas, bem como a recusa em apresentá-las, importará no não credenciamento, ou na sua não renovação, sem prejuízo, quando for o caso, do encaminhamento das peças e elementos pertinentes ao Ministério Público para as providências cabíveis.

São causas de suspensão do credenciamento, pelo prazo de até 3 anos, sem prejuízo da apuração de responsabilidade criminal: I – provocar, direta ou indiretamente, apresentação de proposição legislativa com o propósito de ser contratado para influenciar sua aprovação ou rejeição pelo Poder Legislativo; II – atuar, mediante atividade remunerada, com o objetivo de influenciar decisão judicial, exceto se na condição de advogado; III – prejudicar ou perturbar reunião, sessão ou audiência de interesse público; IV – receber prêmio, percentual, bonificação ou comissão a título de honorários de êxito ou cotalícios.

O lobista que atuar com registro irregular, sem registro, com registro falso, ou que, mesmo tendo registro regular, atuar em desacordo com as disposições legais pode sofrer, isolada ou cumulativamente, sem prejuízo da apuração de eventual responsabilidade civil e criminal ou por ato de improbidade administrativa, as sanções de advertência; multa; suspensão do registro de lobista, pelo prazo mínimo de um ano e máximo de três anos; inabilitação para o exercício da atividade de lobista pelo prazo mínimo de três anos e máximo de dez anos; ou cassação definitiva do registro de lobista.

Como justificativa do Projeto, o autor alega que as atividades de lobby e representação de interesses são legítimas e necessárias para o funcionamento da democracia, garantindo o direito de petição, o contraditório, o fluxo de informações qualificadas, a oportunização do acesso aos representantes de interesses aos decisores e a discussão de alternativas que melhor atendam aos interesses organizados na sociedade.

Já na Câmara dos Deputados, tramita o PL 1202/2007, do deputado Carlos Zarattini (PT-SP), que trata do assunto e disciplina a atividade de lobby e a atuação dos grupos de pressão ou de interesse e assemelhados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal. De acordo com este projeto, lobby ou “pressão”, é “o esforço deliberado para influenciar a decisão administrativa ou legislativa em determinado sentido, favorável à entidade representativa de grupo de interesse, ou de alguém atuando em defesa de interesse próprio ou de terceiros, ou em sentido contrário ao interesse de terceiros”.

“Lobista” ou “agente de grupo de interesse” é “o indivíduo, profissional liberal ou não, a empresa, a associação ou entidade não-governamental de qualquer natureza que atue por meio de pressão dirigida a agente público, seu cônjuge ou companheiro ou sobre qualquer de seus parentes, colaterais ou afins até o segundo grau, com o objetivo de lograr a tomada de decisão administrativa ou legislativa favorável ao grupo de interesse que representa, ou contrária ao interesse de terceiros, quando conveniente ao grupo de interesse que representa”.

Essas pessoas deverão efetuar um credenciamento perante órgãos responsáveis pelo controle de sua atuação e passarão a ter a obrigação de reportar suas atividades, natureza das matérias de seu interesse e quaisquer gastos realizados no último exercício relativos à sua atuação junto a órgãos da Administração. A qualquer momento, as pessoas físicas e jurídicas credenciadas para o exercício de atividades de lobby poderão ser convocadas pelos Presidentes das Casas do Poder Legislativo, pelo Ministro de Estado do Controle e Transparência e pelo Presidente do Tribunal de Contas da União, para prestar esclarecimento sobre a sua atuação ou meios empregados em suas atividades.

Pelo art. 4 do projeto, “É vedado às pessoas físicas e jurídicas credenciadas para o exercício de atividades de ‘lobby’ provocar ou influenciar a apresentação de proposição legislativa com o propósito de vir a ser contratado para influenciar sua aprovação ou rejeição no âmbito do Poder Legislativo”. Além disso, o projeto afirma que “Constitui ato de improbidade, sujeito às penas do art. 12, I da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, a percepção, por servidor público ou agente político, de qualquer vantagem, doação, benefício, cortesia ou presente com valor econômico que possa afetar o equilíbrio e a isenção no seu julgamento, ou que caracterize suborno ou aliciamento, concedido por pessoa física ou jurídica que exerça atividade destinada a influenciar a tomada de decisão administrativa ou legislativa”.

O lobby é uma atividade legítima, mas deve ser exercida dentro da estrita legalidade. Para tanto, devem ser claros os limites para seu exercício, bem como as regras para o relacionamento dos interessados com o poder público. Feito de forma competente, legal e legítima, o lobby influencia positivamente a tomada de decisões do legislador e beneficia o cidadão.

A legialização do lobby pressupõe um quadro legal eficaz que garanta a publicidade das ações, dos meios e dos responsáveis pela representação, da livre expressão das ideias, do livre exercício do direito constitucional de petição e de associação e da eficácia dos meios de atuação dos interessados. O reconhecimento da legitimidade dessa representação social não-partidária e não-eletiva passa à necessidade de observá-la como parceira necessária da representação política institucional eletiva.

Regulamentar o lobby não significa descriminalizar condutas, mas sim conferir ainda mais transparência a uma atividade democrática, inerente e necessária ao sistema político, que é a de trazer dados, informações, necessidades e elementos ricos e indispensáveis à melhor definição das políticas públicas, das ações estatais e da atividade legislativa e normativa.

Tal atividade deve ser pautada pela ética, pelo respeito irrestrito a regras claras, pela prestação de contas e também pela imprescindível sanção do descumprimento dos mandamentos legais, inclusive, se for o caso, pela esfera penal. O lobby ilegal não pode ser permitido, pois é pernicioso ao funcionamento da Administração e descamba para a inaceitável via dos desvios de finalidade.

Carlo Velho Masi

Advogado (RS)